1.2. Региональная спецификация органов самоуправления - Исторически Российское государство осуществляло более широкие...


^ 1.2. Региональная спецификация органов самоуправления

Не только исторический анализ развития системы самоуправления в России, но и первичная практика применения и использования Закона о местном самоуправлении в последние годы говорят о необходимости учета особенностей регионов, областей, краев, городов и даже районов и местных поселений.

С социально-философской точки зрения эта проблема достаточно понятна, ибо общее реализуется через особенное, общие закономерности проявляют себя в форме специфических, особенных модусов, в которых существуют не только общие принципы, признаки, но и своеобразные их проявления. Здесь важно исходить из диалектической связи общего и особенного.

Если делать акцент на общее, это в конечном счете приводит к абсолютизации сходства, единства, а, значит, и игнорирования различия, особенностей, то возникает опасность догматизации общих закономерностей. Это, например, мы видим сегодня в реализации концепции глобализации. Если же делать акцент на специфике, особенностях и т.п., то существует опасность элиминации того общего, родового, спецификацией которого и является выявление и учет особенностей того или иного явления. И в современных условиях становится понятной концепция национализма как ответ на концепцию глобализации.

Решение проблемы возможно только на путях диалектического единства общего и особенного, сходства и различия, родовой общности и видового своеобразия.

Это имеет прямое отношение к проблеме реализации концепции развития самоуправления в России. В связи с этим особый интерес представляет анализ конкретного материала различных регионов страны, которые не только обсуждают, но и реализуют на своей территории общий закон о системе самоуправления. Важно, что в самих регионах, субъектах Федерации не только ищут четкого определения на уровне понятий феноменов управления и самоуправления, но стремятся предложить собственные трактовки данных понятий, определить структуру и функции самоуправления и даже сам статус органов самоуправления.

Вероятно, уже такой неоднозначный подход к проблеме самоуправления говорит об актуальности проблемы, ибо самоуправление начинает рассматриваться не только с высокого федерального уровня, но и самодеятельно, на низшем уровне с подключением самых различных самоуправленческих структур: общественная палата, советы старейшин, казачество, молодежный парламент, студенческий парламент, добровольные народные дружины, народные стабилизационные фонды и т.д. Еще вся огромная 650 тыс. армия общественных объединений в стране не приведена в действие, но опыт деятельности ряда регионов позволяет представить фактическую панораму акций, чтобы сделать соответствующие выводы.

Необходимость реформирования местного самоуправления после принятия Конституции Российской Федерации в 1993году впервые была заявлена Президентом Российской Федерации в выступлении на заседании Президиума Государственного Совета 20 февраля 2001года. 22 октября 2002 года состоялось заседание Президиума Государственного Совета, на котором был представлен доклад «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы», подготовленный рабочей группой Государственного Совета. В докладе содержались результаты анализа проблем местного самоуправления.

Основными целями проведения реформы являлись:

- приближение органов местного самоуправления к населению;

- создание условий для эффективного обеспечения граждан общественно значимыми услугами.

Реформирование местного самоуправления рассматривалось разработчиками проектов федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в контексте перераспределения полномочий между уровнями публичной власти. Перераспределение полномочий между уровнями публичной власти осуществлялось на основе следующих концептуальных установок: 1

1. На федеральном уровне закрепляется большинство регулятивных и контрольных полномочий по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Исполнительно-распределительные полномочия по предметам совместного ведения должны быть децентрализованы.

3. Исполнение части полномочий собственного ведения Российской Федерации может быть передано в форме федерального закона субъектам Российской Федерации.

4. На федеральном уровне должны регулироваться вопросы организации и деятельности местного самоуправления, которые требуют максимальной унификации в пределах всей Российской Федерации и обеспечивают гарантии прав граждан на участие в местном самоуправлении и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, юридическими и физическими лицами.

5. На региональном уровне должны регулироваться вопросы, которые требуют унификации в пределах субъекта Российской Федерации.

6. На местном уровне должны регулироваться только те вопросы, которые отражают местные условия и особенности.

Предполагалось, что в базовых Федеральных законах удастся сформировать закрытый перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и закрытый перечень вопросов местного значения для двух типов муниципальных образований. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут принимать к своему рассмотрению вопросы, которые не входят в компетенцию других органов государственной власти и органов местного самоуправления при наличии собственных финансовых и материальных ресурсов. В соответствии с этим принципом в бюджетное законодательство были введены новые институты «расходных обязательств» и «бюджетных обязательств» органов публичной власти.

Реформирование распределения полномочий между уровнями публичной власти в отношении местного самоуправления, в соответствии с поставленными целями приближения органов местного самоуправления к населению привело к необходимости принятия новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В переходных положениях Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» первоначально была установлена очередность реформирования системы организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации на основе двухтиповой модели территориальной организации местного самоуправления.

Федеральным законом был установлен срок вступления в силу основных положений Федерального закона о компетенции и полномочиях двух типов муниципальных образований – 1 января 2006года. Однако в конце 2005 года срок действия переходных положений Федерального закона был продлен до 2009 года. При этом были существенно изменены некоторые нормы его переходных положений, предусматривающие возможность передачи вопросов местного значения городских и сельских поселений на уровень муниципального района на основе закона субъекта Российской Федерации.

Эффективное проведение каждого из периодов должно обеспечивать достижение целей, определенных Концепцией1 реформирования местного самоуправления, на основе которой был подготовлен проект федерального закона и принят Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако практика реализации этапов реформы местного самоуправления выявила наряду с положительными тенденциями ряд негативных, которые демонстрируют существенное отклонение от целей проведения реформы в некоторых субъектах Российской Федерации.

Одним из основных концептуальных положений Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является организация местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации на основе двух типов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов. Территориально муниципальный район состоит из городских и сельских муниципальных образований (городских и сельских поселений). Сфера полномочий по решению вопросов местного значения между муниципальным районом и входящими в его состав городскими и сельскими поселениями разграничивается на федеральном уровне. Муниципальный район выполняет функции межпоселенческого характера.

Двухуровневая схема территориальной организации местного самоуправления (муниципальный район – городские и сельские поселения) после завершения этапа установления границ и статуса существующих и вновь образуемых муниципальных образований должна быть реализована во всех субъектах Российской Федерации.

Как известно, до начала этапа реформы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации сложились три основные модели территориальной организации. В 2001году в 47 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось в пределах административно-территориальных границ крупных городов и районов. 1 В 22 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось на двух уровнях: крупных городов и районов (второй уровень) и на уровне сельских округов и поселков (первый уровень). В 8 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось в границах сельских округов и поселков. В остальных 12 субъектах Российской Федерации либо отсутствовали местные органы власти, либо осуществлялось «квазиместное самоуправление» в виде территориального общественного самоуправления в границах городских и сельских населенных пунктов, части городов, а также в виде государственного управления на местном уровне с участием выборных представительных органов. По существу в ходе этапа реформы территориальной организации местного самоуправления должны быть созданы условия для деконцентрации полномочий районного уровня местного самоуправления либо государственного управления на районном уровне.

Анализ реформирования территориальных основ организации местного самоуправления проводился, исходя из выполнения требований Федерального закона, а также концептуальных положений о приближении органов местного самоуправления к населению. 1

В качестве образца для сравнения могут быть выбраны модели территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в которых муниципальные образования до реформы местного самоуправления действовали на двух уровнях и на уровне сельских округов, поселков и небольших городов. Число территориальных единиц в субъектах Российской Федерации, в которых действовали органы публичной власти либо назначаемые ими территориальные администрации, существенно не изменялось на протяжении 30 лет, начиная с 1987 года.2 Накануне реформы местного самоуправления 2003 года число таких территориальных единиц по данным различных исследователей составляло около 29 тыс. Эти оценки совпадают с данными Федеральной службы государственной статистики: на 1 января 2004года в субъектах Российской Федерации существовало 29 183 административно-территориальные единицы, включая и муниципальные образования.

В результате реформы по данным Министерства регионального развития общее число муниципальных образований в Российской Федерации составило 24 510, из них муниципальных районов – 1819, городских округов 520, городских поселений – 1823, сельских поселений – 20 112. Вопреки прогнозам некоторых исследователей1 не произошло существенного увеличения муниципальных образований по сравнению с числом территориальных единиц, в которых действовали структуры публичной власти на местном уровне. Напротив, в субъектах Российской Федерации статусом муниципальных образований было наделено на 5 тыс. территориальных единиц меньше, чем их общая численность на начало проведения реформы (около 29 тыс.). Существенное сокращение численности муниципальных образований произошло за счет объединения нескольких территориальных единиц и наделения их статусом одного муниципального образования. Объединение территориальных единиц произошло в основном на уровне сельских поселений преимущественно в субъектах Российской Федерации, имевших территориальную организацию местного самоуправления на районном уровне.

В таблице приведено сопоставление числа сельских территориальных единиц, существовавших до начала реформы, с числом сельских поселений образованных (наделенных статусом сельских поселений) в некоторых из субъектов Российской Федерации, в которых местное самоуправление осуществлялось на двух территориальных уровнях (районном и сельском) и на одном уровне – на уровне групп сельских населенных пунктов (сельских округов), небольших городов и поселков.

В таблице приведены также данные о числе населенных пунктов в соответствующем субъекте Российской Федерации и о среднем числе населенных пунктов, приходящихся на одно сельское поселение после проведения этапа территориальной реформы местного самоуправления. Определение среднего числа населенных пунктов, приходящихся на одно сельское поселение после проведения этапа территориальной реформы местного самоуправления, для субъектов Российской Федерации, в которых местное самоуправление до реформы осуществлялось только на одном районном уровне проводилось только для тех субъектов Российской Федерации, в которых не менялось число районов и не произошло существенного увеличения числа городских поселений.

Поэтому из сопоставления были исключены Владимирская, Калининградская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Ульяновская, Ярославская области и Приморский край. Во Владимирской, Калининградской, Сахалинской, Свердловской областях районы были преобразованы в городские округа. В результате во Владимирской области число районов сократилось с 16 до 8, в Калининградской – с 13 до 3, Сахалинской – с 17 до 2, Свердловской – с 30 до 5. При этом во Владимирской области было образовано 12 городских округов, Калининградской – 19, Сахалинской – 19, Свердловской – 67. Во Владимирской области образовано всего 6 сельских и 29 городских поселений; в Смоленской области – 26 сельских и 297 городских поселений; в Ульяновской – 31 сельское и 111 городских поселений; в Ярославской – 13 сельских и 71 городское поселение; в Приморском крае – 26 сельских и 119 городских поселений.

Таблица



Субъект Российской Федерации

Число сельских населенных пунктов 1

Число территориальных единиц2 (сельских округов) до начала реформы

Число вновь образован- ных сельских поселений3

Среднее число сельских населенных пунктов, при- ходящихся на одно сельское поселение

Число вновь об- разованн- ых город- ских посе- лений

Субъекты Российской Федерации, в которых до реформы действовали муниципальные образования на двух уровнях




1

Воронежская область

1747

493

471

3,7

30

2

Липецкая область

1540

303

295

5,22

6

3

Орловская область

2855

223

224

12,74

16

4

Тамбовская область

1659

309

309

5,36

13

5

Астраханская область

419

151

151

2,77

12

6

Республика Мордовия

1284

424

419

3,09

17

7

Нижегородская область

4427

539

529

8,37

79

8

Курганская область

1216

420

419

2,9

13

9

Челябинская область

1236

257

246

5,02

28

10

Алтайский край

1604

728

720

2,23

5

11

Красноярский край

1618

512

461

3,51

38




12

Хабаровский край

421

186

188

2,23

29

13

Амурская область

602

287

272

2,21

19

Среднее число сельских населенных пунктов для данной группы субъектов Российской Федерации

4,57







Субъекты Российской Федерации, в которых до реформы действовали муниципальные образования на уровне сельских округов, небольших городов, поселков




1

Курская область

2722

479

480

5,7

27

2

Республика Адыгея

220

50

43

5,1

5

3

Ставропольский край

731

284

281

2,6

14

4

Оренбургская область

1715

606

565

3,04

4

5

Пензенская область

1444

376

376

3,84

22

6

Новосибирская область

1523

428

429

3,55

79

Среднее число сельских населенных пунктов для данной группы субъектов Российской Федерации

3,97







Субъекты Российской Федерации, в которых до реформы действовали муниципальные образования на районном уровне




1

Владимирская область

2224

222

6




29

2

Ивановская область

2637

205

129

20,44

27

3

Калининградская область

1075

98

10




4

4

Кировская область

3784

559

373

10,7

64

5

Калужская область

2919

328

262

11,14

26

6

Ленинградская область

2771

204

142

19,51

62

7

Московская область

5875

451

192

30,6




8

Приморский край

602

226

26




119

9

Рязанская область

2555

482

236

10,83

31

10

Саратовская область

1697

617

355

4,7

42

11

Сахалинская область

187

60

3




3

12

Свердловская область

1668

431

5




16

13

Смоленская область

4406

399

26




297

14

Тверская область

8098

614

318

25,47

44

15

Тульская область

3084

340

112

27,54

41

16

Ульяновская область

931

329

31




111

17

Ярославская область

4995

224

13




71

Среднее число сельских населенных пунктов для данной группы субъектов Российской Федерации

17,9





В результате реформы в субъектах Российской Федерации, включенных в таблицу, в которых местное самоуправление осуществлялось на районном уровне, среднее число сельских населенных пунктов, входящих в состав сельского муниципального образования – сельского поселения составляет 17,9, и в 4,5 раза превышает среднее число сельских поселений, образованных в субъектах Российской Федерации, в которых действовали муниципальные образования на сельском уровне, и почти в 4 раза превышает соответствующее число сельских поселений, образованных в субъектах Российской Федерации с двухуровневой моделью территориальной организации местного самоуправления.

Таким образом, можно констатировать, что на сельском уровне в субъектах Российской Федерации, в которых до реформы местное самоуправление действовало на районном уровне, произошло существенное укрупнение территории муниципальных образований по сравнению с теми субъектами Российской Федерации, в которых местное самоуправление действовало на двух уровнях и на уровне сельских округов. Для более строгих оценок необходимо провести анализ площади территорий сельских поселений и числа населенных пунктов, включенных в их состав в разрезе муниципальных районов в каждом из «проблемных» субъектов Российской Федерации.

Выборочный анализ демонстрирует еще более сложную ситуацию с установлением границ и статуса муниципальных образований. Так, например, в Московской области из 39 районов три района наделены статусом городского округа: Балашихинский, Химкинский и Домодедовский. Наибольший из них по территории Домодедовский район.

Территория, численность населения, расположения сел и деревень в Домодедовском районе таковы, что его можно отнести к категории типичных сельских районов Московской области, таким же, как, например, граничащий с ним Чеховский район.

Проведенный анализ выявил следующие типы муниципальных образований, существенно различающиеся принципами определения территории, установления их границ и статуса:

  1. Городские округа, созданные в соответствии с требованиями Федерального закона.

2. «Городские округа – районы». Такой тип муниципальных образований создан в Сахалинской, Калининградской, Свердловской, Московской, Ивановской и ряде других областей. В этих субъектах Российской Федерации территории городских округов представляют территории районов или территории, сравнимые с территориями муниципальных районов. В Сахалинской, Калининградской, Московской областях, и других субъектах Российской Федерации статусом городского округа наделены существовавшие до реформы муниципальные образования – районы.

3. «Сельские поселения – районы». Данный тип муниципальных образований создан путем объединения нескольких сельских территориальных единиц, в которых действовали сельские территориальные администрации. Численность сельских населенных пунктов (сел и деревень) составляет до нескольких десятков, а площади территории сопоставимы с территорией муниципального района, в состав которого они входят.

4. Сельские поселения, созданные в соответствии с критериями, установленными Федеральным законом (преимущественно в границах территориальных единиц, в которых действовали территориальные администрации).

5. Городские поселения, образованные в соответствии с требованиями Федерального закона, в состав территории которого входят один город или один поселок.

6. Городские поселения, образованные в соответствие с требованиями Федерального закона, в состав территории которого входят один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

7. Городские поселения, в состав которых включены более 2-3 сельских населенных пунктов (до 10-15).1

8. «Городские поселения – районы». Данный тип муниципального образования характеризуется не только числом населенных пунктов, включенных в его состав, но и территорией, сопоставимой с территорией муниципального района.

Очевидно, в данном перечне приведены и такие типы муниципальных образований, которые не должны были быть сформированы, поскольку не соответствуют положениям Федерального закона при их комплексном толковании. К таким типам муниципальных образований относятся следующие: «городские округа – районы», «городские поселения – районы», «сельские поселения – районы». Различия в территориальной организации местного самоуправления приведут к различию в полномочиях органов местного самоуправления муниципальных образований, которые не будут адекватно отражать объективные социальные и экономические возможности конкретных населенных пунктов, входящих в состав городских и сельских поселений, городских округов, самостоятельно решать вопросы местного значения. С большой вероятностью можно прогнозировать, что подобные противоречия в будущем приведут не только к появлению разногласий между органами публичной власти разного уровня, но и скажутся на возможностях участия населения в решении вопросов местного значения.

По мнению некоторых экспертов1 установление границ, определение территорий и наделение статусом таких муниципальных образований стало возможным из-за нечеткости формулировок статей Федерального закона о территориальных основах местного самоуправления.

Федеральный законодатель попытался предотвратить подобные отступления от закона путем внесения изменений и дополнений в него. В конце 2004 года в статью 11 «Границы муниципальных образований» Федерального закона были внесены изменения,2 уточняющие принципы установления границ территорий муниципальных образований.

По-видимому, потребуется вмешательство Конституционного Суда Российской Федерации (в случае обращения) для окончательного разрешения проблем территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. В случае надлежащего обращения Конституционным Судом Российской Федерации могут быть оценены на соответствие Конституции Российской Федерации не только законы субъектов Российской Федерации, но и положение Федерального закона о запрете внутригородских муниципальных образований в городских округах.

В некоторых субъектах Российской Федерации на уровне муниципальных районов было сохранено совмещение полномочий органов местного самоуправления муниципального района и административного центра района. Иными словами, в административном центре района не было образовано нового муниципального образования. 2

1. В результате реализации этапа территориальной реформы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации произошло существенное усложнение территориального устройства местного самоуправления не только в целом в субъектах Российской Федерации, но и в одном субъекте Российской Федерации. При этом и в субъектах Российской Федерации, и в отдельных субъектах Российской Федерации определение границ и наделение статусом вновь образованных городских и сельских поселений существенно различается для муниципальных районов, сходных по составу территории, числу населенных пунктов, численности населения, уровню и потенциалу социально-экономического развития, историческим и природным условиям.

2. В большинстве субъектов Российской Федерации при установлении границ, территорий и статуса муниципальных образований взята за основу система исторически сложившегося административно – территориального деления и сложившиеся границы существующих муниципальных и административных территориальных образований.

3. Наиболее устойчивыми границами являются территориальные границы районов.

4. Учитывая, что во вновь образованных муниципальных образованиях проведены выборы в органы местного самоуправления, в переходные положения Федерального закона целесообразно ввести нормы прямого действия, обеспечивающие федеральные правовые гарантии двухтиповой модели территориальной организации местного самоуправление. С этой целью в переходные положения необходимо ввести императивную норму об обязательности учреждения муниципальных образований во всех административных территориальных единицах, в которых на день 8 октября 2003 года вступления Федерального закона в силу осуществлялось местное государственное управление, либо действовали местные территориальные администрации, образованные органами местного самоуправления районного уровня.

В соответствии с переходными положениями Федерального закона к 1 октября 2005 года в субъектах Российской Федерации были проведены выборы во вновь образованные органы местного самоуправления городских и сельских поселений, муниципальных районов. В некоторых муниципальных образованиях назначены повторные выборы. В настоящее время наступил организационный период формирования других органов местного самоуправления.

В дальнейшем позитивные результаты реформы будут зависеть от того, насколько успешной будет реализация последующих этапов, обеспечивающих ресурсную базу местного самоуправления. К таким этапам относятся: формирование бюджетов и муниципальной собственности в соответствии с принципами и процедурами, установленными Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным и Налоговым кодексами.

Немаловажное значение будет играть положительное решение внутриорганизационных вопросов обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц и депутатов. Существенные проблемы связаны с поиском оптимальных путей кадрового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Одной из наиболее острых текущих проблем является также необходимость создания минимально необходимой нормативной правовой среды на уровне муниципальных образований для обеспечения правовых условий деятельности органов местного самоуправления. Наиболее значимыми из таких муниципальных правовых актов являются устав муниципального образования, положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании, о порядке распоряжения муниципальной собственностью, нормативные правовые акты, устанавливающие порядок обеспечения деятельности органов местного самоуправления и структуру местной администрации. Проблемы создания правовой базы вновь образованных муниципальных образований, и приведение в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов существующих муниципалитетов, становятся наиболее актуальными, поскольку в результате принятия Федерального закона № 131-ФЗ и других федеральных законов, произошло существенное перераспределение полномочий в сфере нормативного правового регулирования вопросов местного значения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Субъекты Российской Федерации могут осуществлять нормативное правовое регулирование вопросов органов организации местного самоуправления только в пределах того объема, который непосредственно содержится в Федеральном законе № 131-ФЗ. Для муниципальных образований сфера нормативного правового регулирования вопросов местного значения по сравнению с Федеральным законом в редакции 1995 года существенно расширена. К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных образований, в частности, отнесены вопросы нормативного правового регулирования форм непосредственно демократии.

На многие из этих проблем, которые могут осложнить проведение реформы, и которые предстояло разрешить в ходе реформы местного самоуправления, указывалось при анализе проекта федерального закона.1 К таким проблемам, которые необходимо разрешить на данном этапе реформы относятся:

1. Существенная недостаточность финансовых ресурсов, закрепляемых за муниципальным уровнем власти.

  1. Усложненный механизм межбюджетных отношений.

3. Технологическая и правовая сложность механизма перераспределения государственной и муниципальной собственности на основе принципа: «за перечнем вопросов местного значения следует собственность, предназначенная для их исполнения».

4. Отсутствие детально проработанных процедур перераспределения собственности.

5. Жесткие требования закрытого перечня объектов муниципального имущества, что будет вынуждать органы местного самоуправления избавляться от муниципального имущества, не дожидаясь принятия правовых актов, регламентирующих процедуры перераспределения государственной и муниципальной собственности между уровнями публичной власти.

6. Нерациональное перераспределение полномочий между субъектами Российской Федерации и городскими округами, муниципальными районами и поселениями, особенно в сфере образования и социальной сфере.

7. Недоработки юридико-технического характера, а также критический уровень отсутствия системности и согласованности принимаемых федеральных законов с уже действующими.

Если рассматривать Федеральный закон от 6 октября 2003года, то для него последняя проблема является во многом «технической». Однако отсутствие ее позитивного решения привело к необходимости внесения в течение 2 лет действия Федерального закона 12 дополнений и изменений, при чем ряд из них носит весьма объемный характер.

К ним, в частности, относится и комплекс поправок в федеральное законодательство по уточнению и расширению вопросов местного значения по сравнению с первоначальной редакцией Федерального закона. Большая часть таких поправок была внесена в Федеральный закон в 2004 году. Существенное расширение вопросов местного значения предполагается также и в 2005 году. Столь многочисленные ежегодные уточнения и дополнения вопросов местного значения требуют соответствующих изменений и дополнений в отраслевое законодательство, а также в налоговое и бюджетное законодательство с целью финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований. В дополнение к этим вопросам на муниципальном уровне существует комплекс проблем, связанных с кадровым и методическим обеспечением реформы местного самоуправления.

Если выделять из всего комплекса перечисленных проблем наиболее значимые, наряду с проблемой кадрового обеспечения реформы местного самоуправления необходимо выделить еще одну проблему, системно отражающую состояние местного самоуправления в России. Этой проблемой является хроническая недостаточность финансового обеспечения местного уровня публичной власти. С 90-х годов неуклонно происходило сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации с 28% до 22%. 1

В то же время доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации не опускалась ниже 28%, а в отдельные годы поднималась почти до 32%. При этом и на федеральном, и на региональном уровнях, напротив, бюджетные доходы превышали расходы. На федеральном уровне соотношение доходов и расходов составляло 51 и 49%, на региональном – 27 и 22%. Указанные тенденции привели к тому, что бюджет каждого второго города и района стал дефицитным. Анализ, сделанный А. Швецовым по 63 регионам за период с 1996 год по 1999 год показал, что в 49 из них произошло снижение доли муниципальных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов регионов, и только в 14 регионах эта доля возросла. Расходная нагрузка на местные бюджеты при этом возросла, а на региональные бюджеты снизилась, что привело к нарастанию социальной напряженности в регионах.

Негативные тенденции в формировании местных бюджетов приобретали устойчивый характер. По данным Министерства финансов Российской Федерации централизация бюджетных средств на уровне консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2005 году характеризуется следующими цифрами: 70% составляют бюджетные ресурсы субъектов Российской Федерации, а 30% - совокупные ресурсы местных бюджетов.2

Существенную роль в финансовой неустойчивости местного уровня власти играет скрытый дефицит, связанный с тем, что перечень вопросов местного значения требует вложения значительных финансовых ресурсов для восстановления основных фондов, износ которых превышает критические пределы. Так, например, износ котельных и теплосетей в сфере ЖКХ составляет по разным оценкам от 50 до 60 процентов.

Новый перечень вопросов местного значения, первоначально установленный Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года, существенно сузил возможности местной власти по управлению финансовыми средствами, поскольку в результате реформы объем местных бюджетов сократился на одну треть при значительном сокращении собственных налоговых источников. Отсутствие приемлемого решения проблемы финансового наполнения местных бюджетов на государственном уровне в ближайшее время может дестабилизировать управление муниципальным хозяйством, что только от части будет связано с переходным периодом реформирования исполнительских управленческих структур во вновь образуемых муниципальных образованиях.

В ходе реализации Федерального закона стала осознаваться и приобретать приоритетное значение проблема кадрового обеспечения реформы местного самоуправления. Данная проблема является одной из стратегических проблем не только реформы местной власти, но и проводимой административной реформы в системе исполнительной власти, а если говорить шире, то и общенациональной проблемой.1

Что касается тезиса о значительном увеличении чиновников – муниципальных служащих в результате проведения реформы местного самоуправления, то данная проблема имеет два принципиально разных аспекта. К первому необходимо отнести проблему «воспроизводства» квалифицированных муниципальных служащих, которая напрямую не связана с реформой местного самоуправления. Проводимая реформа лишь проявила, обострила ее. В данном случае проводимая реформа может оцениваться больше с позитивной, чем с негативной стороны, как это делают многие политики и эксперты. На примере реформирования местного самоуправления одновременно «выявилась» значимость проблемы подготовки кадров на государственном уровне. Одним из ключевых здесь является не столько вопрос обучения, профессиональной подготовки, сколько вопрос механизма отбора людей, способных работать в системе государственной и муниципальной службы, имеющих не только квалификацию и желание, но еще и определенную мотивацию.

В этом контексте требуется проведение масштабной переподготовки кадров как на местном, так и на региональном уровнях в связи с существенным изменением в последние четыре года федерального законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, градостроительства, земельных отношений, землеустройства и землепользования, социальной сферы, бухгалтерского учета и др. И необходимость такой переподготовки не является результатом только проведения реформы местного самоуправления.

Вторая проблема связана с необходимостью увеличения числа муниципальных служащих в связи с созданием новых муниципальных образований и формированием представительных органов местного самоуправления. Некоторое увеличение числа муниципальных служащих возможно за счет создания контрольных органов местного самоуправления, которые могут предусматриваться в уставе муниципального образования. Если в 2004 году прогнозировалось создание контрольных органов в большинстве муниципальных образований, то в настоящее время наблюдается устойчивая тенденция к отказу от их создания. В типовых уставах муниципальных образований, подготовленных в некоторых субъектах Российской Федерации, даже не упоминается возможность создания контрольных органов.

При принятии федерального закона экспертами делались диаметрально противоположные оценки, как по числу муниципальных образований, так и по числу увеличения муниципальных служащих в результате реформы. Так, например, прогнозировалось увеличение числа муниципальных образований с 11, 5 тыс. до 30 тыс. и более. По более реалистичным оценкам в 2003 году на этапе рассмотрения проекта Федерального закона в результате реформы общее число муниципальных образований в Российской Федерации не могло превысить 28 тыс. Как уже отмечалось, в результате реформы было вновь образовано около 13 000 муниципалитетов. Наибольшее число вновь образованных муниципальных образований составляют сельские поселения.

В значительной степени ситуация, сложившаяся с оценками числа муниципальных образований, повторилась и с оценками числа муниципальных служащих. Так, на этапе принятия федерального закона некоторыми политиками проводились цифры кратного увеличения числа муниципальных служащих – от 2 до 5 раз по сравнению с дореформенным периодом. В литературе не удалось обнаружить сколько-нибудь удовлетворительного обоснования такого, в несколько раз, увеличения числа муниципальных служащих.

По мере реализации Федерального закона оценки числа муниципальных служащих приобретали более реалистичное значение. Так, в начале 2005 года по оценкам сотрудников Министерства регионального развития число муниципальных служащих могло увеличиться с 300 тыс. до 500 тыс. В мае – июне 2005 года представители министерства оценивали увеличение числа муниципальных служащих в 120-160 тыс. человек.

По данным Федеральной службы государственной статистики1 на конец 2004 года численность работников местного самоуправления составляла 470 тыс. человек. Общее число работников, имеющих статус муниципальных служащих, на 1 января 2005 года составило не многим более 300 тыс. человек. Из общего числа работников только около 8500 человек было занято в представительных органах местного самоуправления, что составляет 1,8 процента от общего числа работников. Максимальная доля работников, занятых в представительных органах местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, за исключением Санкт-Петербурга и Тамбовской области, не превышает 6 процентов.

Для оценки возможного увеличения числа работников, как муниципальных служащих, так и занятых обеспечением деятельности органов местного самоуправления, можно воспользоваться данными о числе работников местного самоуправления на одну тысячу населения субъектов Российской Федерации, в которых и до реформы действовало двухуровневое местное самоуправление. Вычисления на основе данных Федеральной службы государственной статистики показывают, что число работников местного самоуправления, приходящихся на одну тысячу населения, в субъектах Российской Федерации с двухуровневой моделью организации местного самоуправления составляет около 4,3: для одноуровневой модели организации местного самоуправления на районном уровне – 3,7; для одноуровневой модели организации местного самоуправления на сельском и поселковом муниципальном уровне – 3,1. То есть число работников местного самоуправления несущественно зависит от числа уровней местного самоуправления.

Максимальные различия составляют от 14 до 23 процентов. Это объясняется


3661227762876298.html
3661313799199998.html
3661390188160747.html
3661483446405444.html
3661613459434463.html